电改三十年，中国曾经历过烈火烹油的大干快上，体制羁绊下的举步维艰和令人惋惜的十年静默。如同当年“二滩弃水”成为改革的导火索一样，频繁爆发的雾霾等环境问题，成为倒逼新一轮电改起航的重要推手。

“千呼万唤始出来！不过，貌似需要配套文件的配套文件。”

2015年11月30日，备受关注的电改9号文六个配套文件公布后，中国人民大学教授郑新业在微信朋友圈中写道。

今年3月底，国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（下称9号文）。从9号文定稿到配套文件问世，历经了7个多月，足见其中艰难。

针对此轮电改，从2012年上半年开始，国务院总理李克强就要求有关部门研究顶层设计和重点推进方案。此次最核心的六个配套文件，亦是在今年夏天多次放风说要出台，但也顺延了4个月后才公布。

了解中国电力改革历史的人对此并不奇怪，电改一贯路途艰辛。

“两分钱”集资办电

通过集资办电，到2002年厂网分开时，地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上。

业内往往将9号文视为2002年电改5号文（《电力体制改革方案》）的延续。

5号文，开启了中国第一轮电力体制改革。但2002年的改革并不彻底，本来电改方向定为“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”。但5号文之后，仅实现了政企分离、厂网分开和不完全的主辅分离，在发电侧引入竞争机制。与真正的市场化距离遥远。

事实上，在距离2002年第一轮真正意义上的电改之前，从1985年5月颁布的《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》（下称《集资办电规定》）开始，针对电力的改革铺垫就开始了。

在那之前，从1970年到1987年，中国连续18年缺电。当时国务院已经意识到“一家办电，大家用电”的模式不可继续。

“中央一直在想办法如何解决投资问题，就是没钱。1985年，经过各方研讨，出台了‘集资办电’政策。”中国电力企业联合会电力经济运行分析师薛静告诉南方周末记者。

根据当时的政策规定，集资办电有两种主要方式，一是集资扩建、新建电厂，二是卖用电权，将这部分资金作为电力建设资金。1985年，国务院还同意，在华东地区实行每度电征收二分钱作为电力建设基金，用于投资办电。从1988年1月1日开始，“二分钱办电”的范围从华东变成全国。

在“二分钱”的基础上，各省市区又出台了征收二分、三分、四分不等的地方办电基金。

电力建设资金征收直到2000年12月31日截止。历经13年，经中国投资协会地方电力委员会统计，包括地方出台征收的资金在内，全国共征收到电力建设资金750亿元。当时的三峡、二滩水电站建设都利用了这笔资金。

这个时期，高耗能的化工厂、有色冶炼企业也发展起来。“他们也要用电，但当时没有那么多电，这件事报到中央，中央也没好办法，后来干脆让它们自己建电厂，就允许企业建自备电厂，自发自用。”薛静说。

从1985年开始，中国相继成立了华能国际电力开发公司，1988年成立了国家能源投资公司。全国各省、自治区、直辖市也纷纷成立能源、电力、能交、信托等投资公司，如辽宁能源投资总公司、皖能投资公司、申能电力投资公司（申能集团公司）等。

1988年，水电部被撤销，成立了能源部，并建立中国电力企业联合会。1993年1月，经国务院同意，能源部将电力联合公司改组为电力集团公司，组建了华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。并且在这一年，又撤销了能源部，重新成立了电力部。

到了1996年底，国务院决定撤销电力部，组建国家电力公司。至此，在2002年厂网分开之前，国家电力公司都作为国家授权的投资主体及资产经营主体，经营跨区送电和国家电网的统一管理。

通过集资办电，到2002年厂网分开时，地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上，而这些电力装机主要归功于那“两分钱”。

“二滩”现象 倒逼电改

“由此，二滩弃水成为加快西部电力向外输送与改革电力体制的重要动因。”

集资办电时期，中国还引进了海外投资，值得一提的是二滩电站的建设，“二滩电站是2002年电力改革的前奏。”薛静说。

1987年，二滩电站获得国家立项批复，并开始施工准备。总投资需要200多亿，靠中国当时的财力肯定不够，必须利用海外资金。为了吸引海外资金，要给一些优惠条件，当时的条件就是保证电站建设后，电量全额收购上网，而且规定了一定的年限。

1991年6月，世界银行董事会通过了对二滩7.8亿美元的贷款，承包商所在的德国、意大利、法国等国家都投了赞成票。第一期贷款3.8亿美元，还贷期限宽限到9年，分两期拨付，也减少了利息支出。这之后，二滩又从世界一些金融机构融资，总共引进外资10.789亿美元。

按照世界银行规定，使用其贷款的工程必须实行国际公开招标。1991年8月，中标的意大利英波吉诺公司和托诺公司牵头意、法、中联营体，负责修建大坝；德国的菲利普·霍尔兹曼公司和霍克蒂夫公司主导的德、中联营体，负责修建地下发电厂房。当时的二滩电站建设工地上，聚集了全球43个国家的600多名外籍人员，俨然一个“小联合国”。

在二滩建设过程中，世界银行提出了种种规范和要求，由此改写了中国水电建设的模式。“他们那种方式，成本降低了一半都不止，质量还很高。”薛静说。

直到1998年7月，二滩一期建设完工，第一台机组开始发电。1998年8月，在国家电力公司的主持协调下，二滩公司与四川省电力公司、重庆市电力公司重新签订了《电力电量购销合同》。根据该合同，二滩电站在1998-2000年间的合同上网电量分别为9.8亿、66.3亿、93.1亿千瓦时。

但其后，二滩实际的上网电量却非常低。据《人民日报》报道，1998年和1999年二滩的实际上网电量仅为7.5亿千瓦时和49.84千瓦时，弃水电量分别达15.6亿千瓦时和81.16亿千瓦时。投产两年，二滩累计亏损已达12.5亿元。

如此低的上网电量，其背景是当时中国经济的低潮。

“当时大量的投资进来，地方政府、民资、外资都进来了，电源建设发展速度很快。但到了90年代后期，供过于求。”一位参与改革的电力大学教授对南方周末记者说。

根据南方电网旗下杂志《南方能源观察》报道，1999年4月19日，时任中共中央总书记江泽民到四川西昌观看卫星发射，活动结束后再次到二滩水电站考察，获悉二滩投产就面临亏损，极为重视。回到北京后，他把时任国家计委主任曾培炎找去，问他，“现在一边用煤发电，一边却建好了水电站把水白白放掉，这种做法不可理解，世界上有哪个国家会这样做？”

曾培炎解释，二滩水电站的电送不出去，既有电网瓶颈的问题，也有电力体制上的原因。当时，西部地区电力负荷低，大型电站电力地方难以消纳，而各省电网互为独立，都愿意先用本省的电。

江泽民听了以后说，你们要想办法解决二滩电力送出问题，现行电力体制必须进行改革。曾培炎事后说，“由此，二滩弃水成为加快西部电力向外输送与改革电力体制的重要动因。”

当时还有诸多学界、政府官员、媒体都对“二滩现象”发声。在业内非常有名的一篇文章是“令人沮丧的电力改革”，这是2000年5月5日，时任国家计委基础产业司电力处处长的王骏在《经济学消息报》上发表的文章。王骏曾是“中国电力体制改革方案起草人”之一，2014年5月在国家能源局新能源和可再生能源司司长任上被立案调查。

根据《南方能源观察》的报道，2000年，中央开会讨论“十五”计划后，朱镕基6月13日在“二滩水电站有关情况”上批示：“造成如此大的浪费，主要是电力体制改革之后，必须改变省为实体的现状，实行跨区域设公司，厂网分开，竞价上网，多发水电，限制火电，关停小电厂，这样每年可能节约发电成本以百亿元计。”

由二滩电站引发的关于新一轮电力体制改革的讨论，就此开始。

发电“大跃进”

“有一年11月份，突然大唐新增装机量超过了华能，华能急了，下了死命令，把第二年准备投产的全压到12月份投产。”

经过两年的反复讨论，2002年2月，电改5号文下发，对电力工业实施以“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”为主要内容的新一轮电力体制改革。

据薛静回忆，“当时我们一遍遍去国外考察学习，英国、美国、澳大利亚的经验都研究透了，澳大利亚还专门让一批人配合中国去考察。中国后来就是学的澳大利亚几个州的模式，把电网和发电企业分开。”

根据改革方案，对原国家电力公司进行拆分和重组，组建了国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团公司和四大电力辅业集团公司。

“当时各省的电厂一分为五，当时的考虑是，将来要输配分开，还是要市场化，怕竞争形成寡头垄断。所以，每个省都有五大发电公司的资产。”薛静介绍，五大发电公司成立之后，大家开始抢资源，抢市场，“抢得一塌糊涂，各大发电企业生怕慢了，谁都不愿意做小的，都上大机组。一开始是三十万机组，后来是六十万机组，现在是百万机组。”

“五大”之中，华能规模最大。当年华能公司规定，在装机上必须坐稳老大位置，增速、发电量也必须老大。后面几个发电企业也“疯了一样往上跟”。当时搞数据统计的一位专家回忆说，“有一年11月份，突然大唐新增装机量超过了华能，华能急了，下了死命令，把第二年准备投产的全压到12月份投产。其实那会儿投产已经没有效益了。”

那一段时间，电站建设本来需要五年左右的时间，但当时三年一个工期就完成了，成本也下来了。到2006年，大批机组投产，当年火电装机容量同比增速26%。

2006年左右，薛静去加拿大开会。加拿大能源署官员跟她说，下一个五年规划加拿大准备投资完成6000万，“他当时觉得特别自豪，我来了一句，‘我们一年就一亿’，他们听了之后都傻了，‘你们不是很穷吗？’”她说，“中国那会儿简直是世界奇迹。”

根据2004年《电力工业》报道，山西一位电厂负责人亲口对记者说，“只要项目能批下来，其他一切都好办。”

到2011年12月，全国新增发电装机容量9041万千瓦，连续6年超过9000万千瓦，中国整体装机容量已经达到10.5万亿千瓦，其中火电占比72%。

这一次改革的最大成果，是解决了中国多年的缺电矛盾。

电力市场试验失败

煤价的上涨只是一个诱因，东北区域电力市场单一购买的竞价市场条件下，上网电价和销售电价不能联动才是主要原因。

2002年“厂网分开”之后，主管部门决定开始电价改革，探索建立区域电力市场。2003年6月，刚成立的国家电监会，开始在东北电网和华东电网试点建设区域电力市场，实行竞价上网。

2004年1月15日，经过一年的筹备，东北区域电力市场在沈阳东北电网公司二楼交易大厅启动模拟运行。

一位曾经参与东北电力市场的专家向南方周末记者回忆，最开始的时候，政府定计划电量，按年定了之后，再分解到一个月、一天，每台机组每天的发电曲线，如果完不成目标，大家同比例地进行减少或增加发电量。

该专家介绍，电价改革的设计，有人建议部分电量竞价，还有人提出进行全电量竞价，“我们后来提出分两步走，当时的考虑是担心今后搞了全竞价之后，没人再投资电厂。但同时不排除单一制。所以东北是两步制，华东是单一制。”

但后来东北区域市场并没有实际运行。模拟运行阶段是从2004年1月到当年11月，2004年1月到4月份，东北区域市场模拟运行采用的是“单一过渡式电价、有限电量竞争”，6月之后，则采用“两步制电价，全电量交易”。

上述专家分析，东北“两步制”执行之后，火电的建设成本曾不断飙升。东北市场运行以后，电煤就开始两步制，最后市场没推动起来，是很多因素造成的。

东北能监局局长戴俊良曾在接受《能源》记者采访时说，2005年东北电煤市场化之后，煤炭开始涨价抬高了上网电价，但销售电价传导不出去，中间出现亏空，后来就暂停了一段时间。再次启动时，东北电网北部发电高价上网，南部用电低价销售，以致东北电网公司16天亏损了32亿人民币。于是到了2006年5月，东北区域电力市场就“进入了学习总结阶段”。

在他看来，煤价的上涨只是一个诱因。在当时东北区域电力市场单一购买的竞价市场条件下，上网电价和销售电价不能联动才是主要原因。

薛静介绍，华东电力市场的试点比东北市场做了更精细的设计，但在电力供不应求的大背景下，也没有实际交易，还是模拟交易。

真正落地的是内蒙古多边电力交易市场。经济危机后的2009年，内蒙古电力供远大于求，当地政府开始推动电力多边交易市场试点。但后来因为各种原因，多边市场也被叫停。

此后，电改进入十年沉默期。直到2012年左右，整个行业开始反思电改十年来的成果，加上大面积爆发的雾霾促使人们开始关心环境，针对煤炭、火电的能源改革声音此起彼伏。

2014年6月，中央提出，抓紧制定电力体制改革总体方案。新一轮电改终于起航。