摘要：转型期经济增长与地方政府、国家与市场的关系始终是学界所讨论的重点问题，不同时期计划经济与市场经济体制下经济增长的方式和动力迥然不同，但两种体制下政府主导型依然是经济增长的主要方式，遵循历史的逻辑和路径依赖仍然在延续并将长期存在。而市场经济发展日益完善和成熟的今天，转变政府职能，培育新型的市场主导，政府辅助模式成为保持增长的新方向。
论文关键词：地方政府,经济行为和角色,经济增长,经济体制

　　一、 问题的提出

　　根据经济学家科尔奈《短缺经济学》中的软预算约束理论，即匈牙利过去市场改革的失败不是因为厂家或政府经济激励的缺乏，而是在于两者间的关系，尤其是导致讨价还价体制的双边垄断，这种讨价还价软化了预算约束并弱化了经济绩效，认为只有切断政府和厂家的所有权联系，讨价还价权利才会消失，预算约束才会硬化。社会主义国家需要实行私有化才能走向经济的成功。但众所周知，社会主义国家却恰恰是以生产资料的公有制为基础的。况且，在我国建国近30年来的建设并没有使我国走出“短缺经济”的困境，而改革开放不到20年的经济建设却使我国的经济以年均9.5%，工业以年均13%的速度增长了十几年。中国经济的飞速发展和综合国力的不断提升使人欢欣鼓舞。同时，中国经济增长经验和事实似乎是科尔奈理论的一个反例，至少有其值得关注的特殊性。基于此，本文试图探讨如下问题：不同时期我国地方政府在发展经济过程中扮演了怎样的角色？对经济增长产生了什么影响？其职能该如何转变？

　　二、 两种体制下经济增长的主导因素及地方政府的角色分析

　　1978年12月底的改革开放，使我国开始步入了以经济建设为中心的轨道。我国经济体制以及经济发展的增长模式也以改革为分水岭呈现出截然不同的情形。计划经济和市场经济下政府扮演的角色也发生了相应的变化。

　　（一） 改革前计划经济体制下的地方政府角色与经济增长

　　经济体制作为经济基础的重要组成部分，反映着社会经济的资源配置方式，也决定着作为上层建筑的地方政府的角色。在计划经济体制下，行政指令性计划在资源配置中起着基础性作用，以此控制国民经济运行中人、财、物的配给和统筹协调产、供、销各个过程和环节。

　　这一时期，中央高度集权，地方政府毫无自主权，仅协助和代理中央进行具体管理和执行，地方政府完全隶属于中央。这种以生产资料公有制为基础排斥商品货币关系的运行方式过于僵化、教条和严苛，个人也完全隶属于所属单位，服从从上到下层层政权的统治和管理，从而使单位制管理和票证代替货币流通盛行数十年，成为特定时期鲜明的特色。不过，“在公社制下，强大的行政监督没有给基层政权的经营角色提供多少空间，干部团体虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理者身份，而不是来自于他们的经营者身份，多数干部只能以其管理身份所允许的方式——行政特权——分享剩余，而这种剩余在制度的限制下也相当有限。”[2]（50）计划经济体制作为历史上十分重要的资源配置方式也许符合战后及建国初期一穷二白的具体经济形势，通过统购、统销、统配来集中力量大规模搞建设的方式，可以鼓动和激励人民群众的建设热情以及增强战胜困难的坚定决心。在计划经济体制向市场经济体制过渡时期，“地方政府则在这个社会唯一的、超大规模的工厂中扮演着车间主任的角色，而国有企业就是这个车间中的一个班组。”[3](38-39) 因而，“地方政府作为事实上的经济增长主体能够较快地发展经济，而这无疑给一个处于变化中的社会奠定了保持社会稳定和经济发展的基础，为进一步的改革和发展提供了必要的环境。”[3]（55）因此，它的产生在特定时代和背景下有其合理性并具有一定历史贡献。但这一体制也对经济发展和地方政府产生了很大的负面影响。考虑到中央与地方权力配置的失衡，我国也曾进行过两次权力下放。然而，这种体制下中央与地方的关系重心始终完全在中央，并暴露出苏联经济发展中曾存在过的效率低下、活力不足的弊病。“这就产生了一个悖论：实行中央集权，地方被卡得死死的，经济失去活力；而权力下放，国家统一的指令性计划就会被打破，国民经济就会失去计划性。因此，在计划经济体制下是不可能寻找到中央和地方之间分权的平衡点的。……权力的下放和上级都没有改变地方政府作为中央政府派出机构的代理者的地位。”[3]（42）

　　（二） 改革以来经济发展与政府角色

　　放权让利的“财政包干”、“分灶吃饭”财政分权模式变压力为动力理顺了中央与地方的权力界限和利益归属。而改革以来经济增长的势头以及以往经验使我国经济体制开始了逐渐由计划到市场的过渡。虽然，严格意义上市场经济在我国的确立是十四大之后的事，但早在80年代初期其过渡与转型已初见端倪，并于1997年完全告别短缺经济，无论中央政府还是地方政府职能都发生了明显的变化。中央政府不再以完全的指令性计划指挥地方政府，地方政府也不完全为执行中央政府的指令而作为代理者，其角色转变使两个政府有了平等的交流，相互的妥协，甚至合理的讨价还价。“但是随着改革的深入，随着乡镇政权利益意识的觉醒，乡镇政权为了自身的生存和资本原始积累，越来越深地陷入到地方经济发展的具体活动中，甚至主宰了地方经济发展的方向和命运。”[4]放权让利让地方政府在权力运用和利益分享上得到了前所未有的实惠和甜头，地方政府的私欲也开始萌芽并迅速膨胀，刺激了地方政府为了更大利益而行使权力的信心、野心和能力。他们采用了积极作为的姿态和策略，表现出极大的热情和主动性。

　　经济增长“国家中心论”者认为，地方政府是推动经济发展的主角，他们提出了地方法团主义（戴慕珍）、地方政府即厂商（魏昂德）、地方性市场社会主义（林南）、村镇政府即公司（彭玉生）、谋利型政权经营者（杨善华、苏红）、市场行动者（洪银兴、曹勇）、地方威权主义（邱泽奇）等观点表述了地方政府作为一个有独立经济利益的主体追求更大利益以及有能力拥有和实现作为所有者的权益。而“市场中心论”强调企业参与市场竞争，尊重经济商品价值规律，生产、分配、交换、消费由企业主或企业经理做出决策，较少受制于政府，资源的市场配置、产权改革对企业经理刺激终而促进了经济的增长。

　　这一时期，中央政府对经济由直接管理转变为间接调控，进行宏观调控、预测和监督，不再干涉具体的管理、组织等事项，地方政府开始自主决策，自负盈亏，俨然一个企业主或股东。我国科层领导的对上负责制的一个直接结果是，“企业扩张的欲望强烈，地方政府希望企业扩张的欲望更强烈，企业的利润冲动与地方政府的政绩冲动形成了共振、合流之势，共同引发了一些行业的过热现象，其中地方政府的政绩冲动是问题的主要方面。”[5]尤其对维护其职能的税收开始实行国税、地税，中央、地方财政分权，刺激了地方政府官员为其收入增长而招商引资、搞建设、上项目，与企业共同关注着其最大可得利益。这就完全改变了地方政府以往的角色，“……基层政权一个引人注目的新角色，是从事经营，成为经济行动者。这种新角色，一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）。这种新角色，特别能够通过乡镇村政权组织结构的变化得到说明。 ”[2]（51）戴慕珍在《地方政府公司化的制度基础》（Jean Oi，1992，118-122）一文中认为，地方政府在发展经济中的四种角色是：一是工厂管理，二是资源分配，三是行政服务，四是投资与贷款。 据此也可看出地方政府在其职能实施中的缺位、越位和错位问题。尤其越位使其殚精竭虑、筋疲力尽却使群众怨声载道，叫苦连天。

　　地方政府官员为谋取个人或少数集团成员利益而大力发展经济的方式是一种“谋利型政权经营者”的理性经济行为。同时，其推动经济增长的方式又是一种地方政府主导型经济增长方式。同一过程中，国家、政府、市场又都与经济发生着密切的关系。周雪光教授2000年提出的政府与市场互动演进论，为我们超越这种国家与市场的二元对立提供了一个较好的理论框架，即政府与市场融合的余地很大，双方在冲突过程中促使对方的演变，市场制度的形成离不开各级政府的参与，而市场制度的形成反过来又会影响地方政府的经济行为。2002年，边燕杰、张展新两位学者又指出，市场化不仅是经济产权的变化，同时，引起国家职能和经济增长的转变。[6]

　　这些观点从不同角度揭示了我国经济增长的原因和特征。笔者认为，改革前的计划经济体制以及90年代中期以来完全的市场经济体制是时空迥异，制度变迁了的两个时期、两种体制。因此，不同时期的体制都会促进经济增长，只是增幅大小不同而已，因而地方政府角色也是历史的而非永恒不变的，政府角色随着其职能、目标以及制度、法律、时空而演进，但也有交叉过渡。时至今日，虽然市场经济在我国确立已有十多年，但很大程度上计划经济体制的影子还是随处可见，也即路径依赖，遵循着历史，历史仍在起作用，正像惯性不会随着物体运动的停止而完全终止一样。

　　三、 小结

　　联系我国的实际，笔者认为，我国的经济增长是政府主导型的，这里的政府既包括中央政府又包括地方政府。中央政府主导是国家中心论的一个体现，而地方政府仍然是一个谋利型政权经营者。

　　具体而言，中央政府较之计划体制下干预经济事务的范围、力度大大减小，但是经济活动是在价值规律与中央政府宏观调控这两只手的操控下进行的，国家宏观性政策、监控、预测仍然对经济增长产生着十分重要的影响。重大项目的规划、西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起、设立经济特区、单列市以及扩大内需的经济刺激、应对金融危机的一系列政策措施对不同地区、不同行业、不同企业影响重大。如国际旅游岛的规划和开发对海南楼市的刺激，打击圈地、囤地行为，规制房地产业，遏制房价猛涨的政府行为等等。

　　就地方政府而言，发展经济，促进本地区经济增长长期以来都是政府官员工作考评的指标和依据。因此，地方政府千方百计创设经济发展环境，招商引资、政策创新以增加地方财政收入、税收收入、以及居民收入。政府官员的绩效不仅关系到地区经济繁荣，而且关系到个人职位升迁、福利增加，二者是荣辱与共的。这就表现为一些官员急功近利用行政命令的手段指挥和干预经济，搞一刀切、形象工程、面子工程，好大喜功，不讲求实际，不关心政策的实际效用，甚至违背自然规律，不因地制宜、不试验不考察盲目搞大规模项目；不尊重市场和价值规律，不考察市场需求和行情，盲目生产，最终却浪费了人、财、物力，而没有促进经济的增长。当然，如果由于在任期间的这些“政绩”被上级领导看见了，就会为他们带来更大的权力和利益，至于这些工程能否继续实行下去，是否产生了效益谁也不去过问，许多的项目因领导人的接替而下马和花样翻新，故伎重施。“许多地方把‘乌纱帽’直接与GDP的数值挂钩，不完成高指标就‘摘帽’于是GDP像一个指挥棒一样驱使着地方党政干部把主要精力投入到经济增长的战场上来，把‘发展才是硬道理’变成‘增长才是硬道理’，地方政府往往急功近利，不计成本，不计代价地单纯追求经济增长速度，忽视甚至牺牲社会的长远发展，严重地偏离了发展的目标。”[3]（61）如某县要求农户沿主干公路的农田一律栽植果树，违背多数农民意愿，农民普遍表示果树效益并不看好，因为十多年前本地就是被要求大力种植果树的，结果树木长了好几年但等挂果了却销路不畅，价格暴跌，加之病虫害影响，许多农户甚至连成本都收不回来，又把果树挖了重新种地。农民不愿再受制于政府了，但他们抵不过政府，所以即使有怨言也只能服从。

　　由上可见，无论中央抑或地方，经济增长与否似乎永远与政府密不可分。计划经济的体制虽不复存在，但其逻辑仍在延续，路径依赖还将持续。因此，经济过热以及经济疲软的问题几乎都不完全是经济规律使然，而或多或少受到政府行为的影响。正如易重华在其著作中所言：“改革开放以来，我国的每一轮经济过热都与地方政府相关，往往市场未热，地方政府先热，而且有愈演愈烈之势。”[3]（58）在我国现阶段，经济增长的主要方式还是政府主导型，它并未因经济体制的转变而发生根本的改变，地方政府角色在这一转变过程中不断演进，但主角仍将落在经济建设和促进经济增长上。

　　政府的行为可能带来了经济的增长，也随之产生了许多问题。“乡镇政权作为‘经营者’，一方面有效地刺激和带动了地方经济的发展；另一方面也使得他们成为‘谋利型的政权经营者’，在进入市场后偏离‘国家’的方向，形成既远离地方社会利益，也远离国家利益的具有独立利益的经营者集团。这个特别利益集团在国家和社会关系中产生了“离间”的作用和影响。[7] “基层政权总是处于政治经济矛盾焦点的原因，在于它的多重矛盾角色的内在紧张。由于这种紧张关系，造成了基层政权与社会利益的竞争甚至冲突的事实。……在面临利益竞争时，公共组织的优先权力取代了市场的选择，这极大地消弱了其他社会经济组织间的公平竞争原则。政府地位带来的象征资本——借贷信用、定价地位、融资合法性、资产处置权等等——这些通常需要从市场获得的东西，现在却是基层政权现成的起家资本，而农民则需要与之竞争并经过若干年市场奋斗方能得到。[2]（58） 这就产生了诸如地方保护主义、权力寻租、私设小金库，地方政府招投标中违法操作、项目审批降低要求、优先选择产值高、税收多的大项目导致环境污染等等。比如我国当前房价猛涨既是房地产制度存在严重弊端的结果，又是地方政府和官员与开发商合谋圈地囤地炒房的结果。尤其是地方政府官员唯利是图，中饱私囊，徇私舞弊使得问题日益突出。不幸的是，他们以各自职位的高升为代价牺牲了广大群众的利益。

　　笔者认为，发展经济固然是地方政府应当花大气力实施的最主要职能，但是地方政府及其官员不能为了获取最大化的剩余索取权而身兼裁判员和运动员双重角色而与企业争夺利润，政府应当统筹兼顾除经济外的政治、社会、文化建设职能及其他社会事业和福利，全面协调、可持续发展，高瞻远瞩，通观全局。正如丘海雄、徐建牛所指出的：“我们认为随着产权改革的深化，中国出现了从‘无私有化的进步’到‘有私有化的进步’的转变，民营化对地方政府行为形成明显的制度约束，地方政府不再扮演直接参与企业经营管理的‘企业家’的角色，退出了企业，转为从外部间接地推动地区经济发展。”[1](30)更高的税收收入固然会将为其实现政治职能提供财力支持，但这必将损害其他市场参与者的公平竞争权利，因为他们无力也不敢与政府部门去争抢利益。 政治体制改革以及政府职能的转变，将会使地方政府的职能从政治统治、行政权力行使逐渐转向服务型政府，从而保护一切市场主体公平竞争和参与经济活动，维持和营造良好的市场秩序，让市场逐渐转向促进经济增长为主，而政府辅助，取长补短，优势互补，以引导和培育经济增长势头强劲，充满活力，运行健康的新型经济增长方式。

参考文献：
[1]丘海雄、徐建牛：《市场转型过程中地方政府角色研究述评》，《社会学研究》2004年第4期第24，30页。
[2]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，杭州，浙江人民出版社，2000.2，第50，51，58页。
[3]易重华：《中国地方政府转型》，北京：中国社会科学出版社，2008.5，第38-39，55，42，61，58页。
[4]杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》2002年第1期第23页。
[5]易重华：《微观“铁本”的宏观内涵》，《学习月刊》2004年第7期第36页。
[6]参见边燕杰、张展新：《市场化与收入分配——对1988和1995年城市住户收入调查的分析》，《中国社会科学》2002年第5期第98页。
[7]饶静、叶敬忠：《我国乡镇政权角色和行为的社会学研究综述》，《社会》2007第3期第182页。