在当今知识经济时代，教育对整个社会的促进作用越来越明显，其所带来的绝非仅仅是生产力的发展和社会产出的增加，还极大地改变了人们的精神面貌、时间观念和文化价值观念，增强了劳动集体的凝聚力及人的资源环境意识，这些非经济收益一旦作用于经济，就会极大地促进社会经济的发展，因而，教育支出成为世界各国财政支出的重要组成部分。本文一方面从经济学的角度对政府财政教育支出进行了理论上的分析，同时对我国财政性教育支出的现状进行了实证分析。
论文关键词：财政教育支出

　　1、 财政教育支出的必要性

　　从经济学的角度来分析，政府干预教育市场、承担教育成本的根本原因在于教育产品具有正的外部性，从而导致了教育市场的失灵，完全依靠市场机制无法达到资源的最优配置。

　　外部性，也可以称为外部效应，在经济学中是一个很重要的概念，指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或收益。按照布坎南与斯塔布尔宾的定义，只要某一市场主体的效用函数或生产函数所包含的变量在另一市场主体的控制之下，就会有外部性的存在。假设表示的效用，如果，

　　

　　其中 表示由所控制的活动，表示由所控制的活动，那么外部性即存在。

　　外部性有两种表现形式，如果是收益的外部化，则称为正的外部性；如果是成本的外部化，则称为负的外部性。教育作为一种社会产品，其具有很显著的正外部性，具体表现在：

　　 教育通过传播技艺和改造工艺流程，提高了未受教育工人的生产率与收入；

　　 教育以各种方式，促进技术变革，因而促进了生产率的提高和产品的增长；

　　 教育经由增加劳动力队伍的灵活性和流动性，提高了分配的效率；

　　 教育带来了许多属于社会性和社会性好处，增加了社会的团结与稳定；

　　正是由于教育产品具有很强的外部正效应，从而导致了其个人消费收益

　　远小于社会收益，完全依靠市场机制无法满足社会的需求。这一点可以通过下图进行说明：由于教育产品存在着正的外部性，其边际社会收益高于边际个人收益，因而边际社会收益曲线在边际个人收益曲线的右上方；在点教育产品达到了社会均衡，此时的均衡产量为，均衡价格为；如果由市场完全提供教育产品的话，那么此时的均衡只能依据产品的边际个人收益与其边际成本来决定，那么最终的均衡点将落到点，均衡产量为，均衡价格为；由此得出结论，在完全由市场提供具备正外部性的教育产品时，其产量不可能达到社会所需求的最佳规模，这就造成了社会效率的损失（阴影部分的面积），这主要是因为从到，教育产品的边际社会收益大于边际成本，即。

　　

　　图1

　　为了克服教育市场的市场失灵，为了经济效率的实现，政府应该积极、有效地运用自身的行政权力干预教育市场；由于教育产品属于收益外溢型产品，此时，政府对教育进行补贴成为政府的必然选择，教育支出也成为政府财政支出的重要的组成部分。政府对教育进行补贴的实质是降低教育产品的价格，从而鼓励个人对于教育的消费，以达到社会所需求的最优消费量。这一点可以通过下图进行说明：政府向教育产品提供补贴实质上是降低了消费者购买教育产品时的价格，这相当于降低了教育产品的边际成本，政府可以通过补贴使教育的边际成本从降低至，从而使个人的曲线与曲线所决定的均衡产量，与社会的曲线与曲线所决定的均衡产量相等，两者均等于，此时个人的最优消费量与社会的最优消费量相等；此时，个人所面临的教育产品价格为，社会所面临的教育产品价格依然为，个人所付出的全部教育成本为，社会所付出的全部教育成本为，两者之间的差额即为政府对于教育产品的全部补贴,其中。

　　

　　图2

　　至于政府补贴教育的手段，根据补贴对象的不同可以分为以下两种：

　　 政府直接举办学校，向社会提供教育，政府财政负担部分乃至全部的教育费用，受教育者免费或支付低于教育成本的学费即可接受教育服务；

　　 市场提供教育，政府提供补贴。

　　一些学者认为“教育产品具有正的外部性，因而属于公共物品，那么既然是公共物品，那么就必须像国防、治安、法律体系的供给一样由政府来提供，而不应该由市场去提供”。根据萨缪尔森的观点“只有一产品同时具有消费的非排他性与非竞争性才属于公共产品”, 公共经济学的大师布坎南把公共产品定义为“任何集团或社团为任何原因决定通过集体组织提供的产品与服务”，从本质上讲，萨缪尔森的观点与布坎南的观点是一致的，因为消费的非排他性与非竞争性必然意味着政府的免费提供，同时政府的免费提供也不可避免地导致消费的非排他性与非竞争性，因而一产品的提供方式决定了其产品属性。由此可以得出结论：教育的属性应依据其提供方式来判断，教育产品的外部性只是判断其为公共产品的必要条件、而非充分条件，政府提供的教育产品属于公共产品，市场提供的教育产品属于私人产品；但是，因为教育存在着明显的正外部性，所以无论教育是由政府提供还是由市场提供，无论是从教育资源配置效率的角度还是从维护社会公平的角度来看，教育都应该得到政府的补贴。

　　2、 财政教育支出的层次性

　　本文所指的财政教育支出的层次性主要是指政府财政资金在初等教育、中等教育与高等教育三个不同层次的教育上的分配。

　　教育产品存在着不同的等级，而不同等级的教育产品在外部性上存在着显著的差异，据一项调查表明：初等教育、中等教育、高等教育的世界平均外部收益率分别为18.4%、13.1%和10.9%。许多类似的调查研究都得到了这样的结论：教育产品的投资收益率随着教育层级的提高而提高，但是收益率的上升主要是由于个人收益率的上升而引起的，相反教育的外部社会收益率却随着教育层次的提升而递减。因而，教育产品的层级越高，其收益外溢的效应就越小；教育产品的层级越低，其收益外溢的效应的越大；教育产品正的外部性随着其层级的提升而降低。因而，在理论上的分析就可以得出以下结论：就初等教育而言，由于其影响面大、单位成本低、外部收益大，为了鼓励个人对其的消费，政府应该更多甚至是全部承担其成本；但就高等教育而言，由于其内部收益大，外部社会收益小，则更应该运用市场方式提供这种产品，减小政府对于这一产品供给的干预，减小政府对于高等教育的支持力度，以个人作为成本的主要承担着。

　　二、 财政教育支出的实证分析

　　在第一部分，笔者重点从理论上分析了政府以财政资金支持教育的必要性及层次性；在本文的第二部分，笔者将针对以上两点，从我国财政教育支出总量及其层次性两方面，对我国教育事业的发展现状进行实证分析，以检验其发展是否与理论相符，是否符合社会发展的需要。

　　1、 财政性教育经费支出总量不断增长，但支出总量不足的问题仍然存在

　　依据表1，可以得到如下结论：

　　 从总量上讲，我国政府财政性教育经费支出不断增长，充分体现出教育支出随经济增长而增长的趋势。这十二年来，国家财政性教育经费支出总额达到21765.49亿元，年均达到1813.79亿元，年平均增长率达到17.05%，超过了同期GDP的增长速度15.49%，2002年比1991年支出增长了2873.57亿元。

　　表1 我国1991—2002年教育支出统计表（资料未剔出物价的影响）

　　年份

　　国家财政性教育经费

　　国内生产总值

　　国家财政支出

　　教育经费与相关指标比例（%）

　　总量

　　(亿元)

　　增长率

　　（%）

　　总量

　　(亿元)

　　增长率

　　（%）

　　总量

　　(亿元)

　　增长率

　　（%）

　　占GDP的比例

　　占财政支出比例

　　1991

　　617.83

　　-

　　21617.8

　　-

　　3386.62

　　-

　　2.86

　　18.24

　　1992

　　728.75

　　17.95

　　26638.1

　　23.22

　　3742.20

　　11.09

　　2.74

　　19.47

　　1993

　　867.76

　　19.08

　　34634.4

　　30.02

　　4642.30

　　24.05

　　2.51

　　18.69

　　1994

　　1174.74

　　35.38

　　46759.4

　　35.01

　　5792.62

　　24.78

　　2.51

　　20.28

　　1995

　　1411.52

　　20.16

　　58478.1

　　25.06

　　6823.72

　　17.80

　　2.41

　　20.69

　　1996

　　1671.70

　　18.43

　　67884.6

　　16.09

　　7937.55

　　16.32

　　2.46

　　21.06

　　1997

　　1862.54

　　11.42

　　74462.6

　　9.69

　　9233.56

　　16.33

　　2.50

　　20.17

　　1998

　　2032.45

　　9.12

　　78345.2

　　5.21

　　10798.18

　　16.94

　　2.59

　　18.82

　　1999

　　2287.18

　　12.53

　　82067.5

　　4.75

　　13187.67

　　22.13

　　2.79

　　17.34

　　2000

　　2562.61

　　12.04

　　89468.1

　　9.02

　　15886.50

　　20.46

　　2.86

　　16.13

　　2001

　　3057.01

　　19.29

　　97314.8

　　8.77

　　18902.58

　　18.99

　　3.14

　　16.17

　　2002

　　3491.40

　　14.21

　　105172.3

　　8.07

　　22053.15

　　16.67

　　3.32

　　15.83

　　数据来源：《中国统计年鉴》（2004年）

　　《中国教育统计年鉴》（2002年）

　　 参见图3，从相对量上讲，从1991年至1995年，财政性教育支出占GDP的比重由2.86%逐年下降至2.41%，而从1995年以后这一比例又逐年上升至3.32%。虽然从近期（1995年以后）来看，这一比例在逐年增长，但总体水平还是相当低的。以2002年为例，我国财政性教育经费支出为3491.40亿元，约占GDP的3.32%，虽然比2001年的3.14%增长了0.18%，但与5.1%的世界平均水平相比，还是很低的，即使与发展中国家4.1%的平均水平相比，也有0.78%的差距，这更与我国政府在《中国教育改革和发展纲要》中提出的“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例在本世纪末（2000年）应达到4%”的发展目标不相一致，这充分说明了国家财政性教育支出虽然在不断增长，但从其总体规模上看仍然满足不了社会经济发展的需要，总量不足的问题仍然存在。

　　图3

　　

　　 从另一个角度来看，从1991年到2002年这十二年间，国家财政性教育经费支出以17.05%的速度逐年增长，而同期国家财政总支出却以18.57%的平均速度在增长，后者的速度大于前者，因而在理论上可以推断期末财政教育支出在财政总支出的比重在下降，这一推断可以通过教育支出占财政支出的比例这一数据得到证实：从1991年到1996年期间，这一比例呈逐年上升趋势，至1996年达到其极大值21.06%，而后这一比例逐年下降，至2002年达到其极小值15.83%。这一比例的逐年下降，从一个侧面也说明了，政府对教育重视程度在一定程度上的下降，这与我国当前“科技兴国”的目标相悖，与社会对教育产品的需求增长背道而驰。

　　在经济的发展过程中，教育所发挥的作用越来越重要，又由于其存在着很强的正外部性，因而必然要求政府对于教育的补贴；进一步，由于教育的投资周期较长，其收益的见效周期很长，这必然要求政府对于教育的补贴必须具有超前性，要求教育补贴的增长要高于经济的发展速度，这一点在我国这样一个各级教育发展相对落后，国民文化素质普遍偏低的国家尤为重要；但是，由以上的各方面实证可以得出，我国财政性教育支出虽然在不断增长，但是支出总量不足的问题仍然存在，而且依然严峻。

　　2、 财政性教育经费支出结构不合理

　　从世界各国的统计资料来分析，教育产品的外部性，也即社会收益率随教育层级上升而下降，参见表2。因而，无论从公平上讲还是从效率上考虑，政府均应将对教育的支持力度随其层级的上升而减弱，以做到财政性教育经费支出结构的合理性。

　　表2 中国教育投资的社会收益率与其它国家比较（%）

　　国家或地区

　　初等教育

　　中等教育

　　高等教育

　　中国：1982

　　16.63

　　8.58

　　3.14

　　1990

　　21.99

　　10.92

　　5.05

　　所有国家

　　27.0

　　14.4

　　12.1

　　低收入国家

　　28.3

　　17.4

　　12.6

　　中低收入国家

　　30.3

　　11.3

　　13.0

　　中高收入国家

　　25.3

　　17.6

　　13.4

　　高收入国家

　　9.6

　　10.0

　　9.2

　　美国：1959

　　17.8

　　14.0

　　9.7

　　墨西哥：1963

　　25.0

　　17.0

　　23.0

　　巴西：1962

　　10.7

　　17.2

　　14.5

　　印度：1960

　　20.2

　　16.8

　　12.7

　　加纳：1967

　　18.0

　　13.0

　　16.5

　　肯尼亚：1968

　　21.7

　　19.2

　　8.8

　　数据来源：赵秋成、教育投资社会收益率的估算方法及其实证分析、教育与投资、1999年第一期

　　可以通过表3，考察我国的财政性教育经费支出结构：从1996年至2002年，这七年间，财政性教育经费支出在三种不同层级的教育之间发生着显著的变化，而且这种变化表现出一种趋势，即财政性教育经费的支出越来越偏向高等教育，政府对初等教育与中等教育的支持力度相对下降。

　　表3 财政性教育经费支出结构表

　　单位：亿元

　　年份

　　高等学校

　　中学

　　小学

　　三者之间比例

　　1996

　　289.04

　　504.96

　　575.03

　　1：1.75：1.99

　　1997

　　333.78

　　557.81

　　638.71

　　1：1.67：1.91

　　1998

　　383.78

　　600.52

　　700.73

　　1：1.56：1.83

　　1999

　　472.83

　　667.12

　　771.18

　　1：1.41：1.63

　　2000

　　563.71

　　750.02

　　849.35

　　1：1.33：1.51

　　2001

　　666.00

　　913.91

　　1023.99

　　1：1.37：1.53

　　2002

　　787.52

　　1062.40

　　1164.15

　　1：1.34：1.48

　　数据来源：《中国统计年鉴》（1996—2003）

　　下面，笔者将剔除掉教育规模对教育费用的影响，对财政性教育支出的结构进行更为准确的描述，考察我国基础教育与高等教育在生均公用经费与生均事业经费之间的差别，参见表4。从表4可以看出，

　　 1995年基础教育生均公用经费为34.05元，与高等教育的2339.73元相比，相差了68.71倍；1996、1997两年这一差距有所减小，但1998年又明显回升至61.59倍，这主要是由1998年全国高校开始全面扩招而造成的；1999年以后，国家开始加大对基础教育的投入，这一差距也相应的不断下降。

　　 1995年基础教育生均事业费用为324.81元，与高等教育的5442.09元相差16.75倍，以后这一差距逐年缩小，特别是2001年和2002年，下降幅度达27.41%与25.70%；1998年，我国高校开始全面扩招，国家也开始全面实施缴费上学政策，但从表4的数据来分析，1998—2000年这三年间高等教育与基础教育生均事业费的比例并未发生实质性的变化，这充分说明了我国财政性教育经费支出的结构未能随高校扩招而进行相应的调整；2001年后，伴随着高等教育市场化进程的逐步完善，财政对高等教育的支持力度也相应减弱，高等教育与基础教育生均事业费的比例也从2000年的13.24倍下降至2002年7.14倍。

　　表4 生均教育经费表

　　年份

　　生均公用经费

　　生均事业经费

　　高等教育

　　（元）

　　基础教育

　　(元)

　　高等教育与基础教育的比例

　　高等教育

　　（元）

　　基础教育

　　（元）

　　高等教育与基础教育的比例

　　1995

　　2339.73

　　34.05

　　68.71

　　5442.09

　　324.81

　　16.75

　　1996

　　2604.36

　　42.76

　　60.91

　　5965.70

　　368.52

　　16.19

　　1997

　　2865.60

　　49.90

　　57.43

　　6522.91

　　403.27

　　16.18

　　1998

　　2892.66

　　46.97

　　61.59

　　6775.19

　　437.38

　　15.49

　　1999

　　2962.37

　　47.97

　　61.75

　　7201.24

　　481.54

　　14.95

　　2000

　　2921.23

　　49.05

　　59.56

　　7309.58

　　552.09

　　13.24

　　2001

　　2613.56

　　58.13

　　44.94

　　6816.23

　　709.44

　　9.61

　　2002

　　2443.47

　　75.69

　　32.28

　　865.01

　　6177.96

　　7.14

　　数据来源：《全国教育经费执行情况统计公报》（1995—2002年）

　　《中国统计年鉴》（2003年）

　　由以上的分析，我们可以得到如下结论：虽然，从动态的角度上分析，自1995年以后我国高等教育与基础教育支出的差距从总体上看有较大幅度的减小，财政性教育支出的结构日益合理，但是，从静态的角度上分析，两者之间还存在着很大的绝对数差距，财政性教育支出的结构仍需进行大规模的调整，以适应经济发展的需要，实现财政资金配置上的效率。

　　财政性教育支出的结构还可以表现为其它一些方面，比如地域性，但是鉴于本文的写作主旨，在这里就不再分析了。

　　三、 结论

　　本文在其第一部分，利用经济学的原理分析了政府对教育产品进行补贴的

　　必要性以及政府应按照不同等级教育产品正外部效应的大小进行不同程度的补贴，总的原则是：随着教育产品等级的上升，政府对其的补贴力度应下降。基于 以上原理，笔者考察了我国财政性教育经费支出的现状，从实证的角度分析出：现阶段，我国教育支出总量相对不足，支出结构不合理。这样的实证结论与理论对财政性教育支出的要求并不相符，因而这要求我们尽快分析造成这种现状的原因，并针对这些原因找到解决的途径，从而使我国财政性教育支出无论是在总量上，还是在结构上都能适应社会、经济的发展，都能实现经济资源配置上的效率。鉴于本文的主旨，造成我国财政性教育支出现状的原因，及其解决途径在本文就不加以分析与论述了。

参考文献
1、 樊勇明、杜莉，公共经济学，复旦大学出版社， 2001年3月；
2、 国家统计局，中国统计年鉴，1996年至2004年；
3、 国家教育部，中国教育统计年鉴，2002年；
4、 国家教育部，全国教育经费执行情况统计公报，1995至2002年；
5、 赵秋成，教育投资社会收益率的估算方法及其实证分析，教育与投资，1999年第一期；
6、 李玲，我国教育经费支出效益的实证分析，河北经贸大学学报，2001年第2期；
7、 王一涛、安民，“教育是公共产品”吗？——对一个流行观点的质疑，复旦教育论坛，2004年第2卷第5期；
8、 暴丽萍，教育投资规模理论与实证分析，东北财经大学学报，2000年5月；
9、 李元春，对中国城市教育收益率的实证分析，教育与经济，2003年第4期；