随着《国家中长期科学和技术发展纲要（2006―2020年）》（以下简称“《纲要》”）的实施，“十二五”投入力度以年均20%的增长速度在增长，我国科研经费基本走出了短缺时代。科研经费作为高校一项重要的资金来源，对高校教学、科技和人才培养事业的正常运行起着举足轻重的支撑作用。然而，近年来，高校科研腐败丑闻不断传出，2014年下半年，一篇《一年5000亿元科技支出去哪了――中央将整治科研经费乱象》的报道，再次引发了社会各界的热议。高校面对国家创新体系建设的使命以及科研反腐的要求，科研经费管理政策改革无疑成为推动高校科技体制改革的切入点和突破口。在当下财政资金预算管理日趋严谨、预算执行进度要求愈加紧迫、高校财务精细化管理与绩效评价要求日益强化的形势下，如何契合科学研究活动的基本规律在制度政策改革上做好“破”与“立”这两篇文章，以保证科研经费的规范使用及提高投入效益，值得重视与深入研究。

　　一、科研经费管理政策现状

　　2011年以来，为了适应《纲要》和《中共中央 国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号）要求，教育部、财政部、科技部相继出台了多份与高校科研经费管理相关的重要的政策法规，主要有：

　　《财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教〔2011〕434号）；《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策 加强高校科研经费管理的通知》（教财〔2011〕12号）；《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（教技〔2012〕14号）；《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监〔2012〕6号）；《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财〔2012〕7号）；《科学技术部关于进一步加强国家科技计划项目（课题）承担单位法人责任的若干意见》（国科发计〔2012〕86号）；《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）。

　　上述政策法规从不同的角度在国家层面上明确了高校科研经费管理的主体责任与科研活动行为准则，对加强和改进高校科研管理工作、强化科研经费使用监督等方面有着促进作用，已成为目前高校科研经费管理的强有力的法律依据，我国科研经费管理政策正逐步走向规范。当然，任何制度政策都不会是尽善尽美的，现行的科研经费管理政策仍然存在着不足与缺陷。

　　（一）法律效力较低

　　从国家层面上，至今缺乏统一的科研经费管理办法，大多以意见、通知的形式颁行，经费使用、管理采取的是建议性而非强制执行，法律效力较低。各主管部门行文独立、相互之间缺乏有效的联系和衔接，特别是教育部与科技部的联合行文几乎没有。《高等学校财务制度》、《高等学校会计制度》分别与2012、2013年出台并相继实施，而科研经费管理政策却没有随着高校财务制度的更新而做出与之相适应的新修订。

　　（二）内容存在冲突或过于刚性

　　各科研经费管理办法中的核算内容不一致，致使科研、财务人员无所适从。例如，（1）关于间接费用的编制。教财〔2012〕7号文第7条规定：“间接费用按照归口管理部门和学校的相关规定，由学校统一编制”。而国发〔2014〕11号文（十七）规定：“间接费用的核定与项目承担单位信用等级挂钩，由项目主管部门直接拨付到项目承担单位”。出台时间前后未满两年；（2）关于劳务费的发放。教财〔2012〕7号文第11条规定：“建立银行卡支付制度，依据有关规定发放给个人的劳务性费用……一律通过个人银行卡发放，以零现金方式支付”。以意见的行文出现“一律”是否合适？一则尚未上升至法律的高度却过于刚性，二则与实际情况未必相符，银行卡支付制度对“虚报冒领”也仅起到治标的作用。

　　（三）系统性、可操作性较差

　　制度的修改进度始终赶不上科技发展的节奏，各主管部门的“通知”差异颇大，细节模糊笼统，在操作中容易混淆理解。例如，劳务费的适用口径不一，与科研工作需求脱节，回避了在岗科研人员工资性支出问题。某些省级项目申报指南中明确“人员费”可列支“有工资性收入”的科研人员劳务补偿，而国家科技计划、国家自然科学基金等至今仍规定：禁止对有工资性收入的科研人员发放劳务性费用。

　　二、现行科研经费管理政策在具体实施中存在的矛盾与分析

　　科研经费管理政策现状导致其在具体实施中存在着相应的矛盾，“破”须从剖析入手：

　　（一）现行科研经费管理政策与科研活动规律之间的矛盾

　　科研活动最大的特点就是具有其不确定性和不可预测性。科研活动是因时因地制宜、随机应变的，而科研经费是为科研活动的实际需要所支出的费用，它的最终目标是体现在科研成果上。现行的科研经费管理政策以科研过程及过程支出为核心，而事实上，一项科研活动的实际费用还包含为其“不确定性”而买单的不可预测费用以及体现“科研成果价值”的费用等。在现行的科研经费管理政策下，科研经费的本质不是为了目标――科研成果，却更关注于过程，存在着本末倒置的理念偏差。其次，科研经费管理政策带有明显的行政化特色，如其差旅费管理是参照行政公务差旅费管理办法执行的，在某些制度空缺的情况下亦是参照其他行政管理的一般措施执行。此外，科研经费管理政策与科研管理制度本身、国家财经制度以及高校财务制度等相关政策在对接上仍然存在着偏差，没有及时地进行相应的调整和修订。 　　（二）单纯课题制的科研经费管理体系与科研经费使用、管理责任主体责权利不匹配之间的矛盾

　　“课题制”是在执行过程中以课题为中心、以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度。“课题制”中，项目负责人与依托单位――高校之间是一对利益相关的互补角色。“课题制”实施十年以来，在应对市场经济需求和适应国家科技体制改革方面起到了重要作用，然而，在单纯的“课题制”制度下，由于对“课题制”的作用、意义与局限性的认识不足，高校“统筹法人”责任与“课题制”两者的责权利定位并未廓清，由责任主体之间的责权利不匹配而衍生的高校科研经费内部管理制度，大多仅基于科研任务管理的需求而设计，它们更关注于管理费及其分配等焦点问题，对课题经费的预算指导、支出核算、财务管理层面的具体业务规范、管理协调和使用监督等方面关注不足，由此造成的结果是，高校科研经费管理留给课题组的支配权力过多，高校对于课题经费成本开支的管理控制力度相对不足，用于科研保障的公共成本无法得以计入，课题组的不合理开支却可以投机取巧地列于其中，形成大大小小的管理盲区，“课题制”制定之初的制度预期、课题总体目标未能完全实现。

　　（三）科研间接费用政策与高校会计核算体系之间的矛盾

　　2011年财政部、科技部颁布《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教〔2011〕434号），对国家科研经费管理有关规定进行了调整，将课题经费分成直接费用和间接费用。由于高校会计核算制度有别于科研事业单位、工业企业，使得间接费用政策在高校实施中依然存在着现实的问题：

　　首先，高校日常运行的经费收支是围绕教学与人才培养事业而设计的，运行保障的公共成本以教育事业经费支出的形式出现。高校会计核算制度在2014年以前一直沿用《高等学校会计制度（试行）》（财预字〔1998〕105号），科研人员的工资津贴、科研设施的维修、维护费用等均含混于高校运行保障总支出中，高校用于科研事业保障方面的实际成本难以单独核算和真实体现。

　　其次，讲求成本摊销的综合成本管理模式仅适合企业和科研院所的会计核算体系，虽然新《高等学校会计制度》（财会〔2013〕30号）设立了“项目管理费及间接费”、“应付职工薪酬”等科目，而高校内部未从根本上理顺项目负责人、课题组与高校之间的分配关系，间接成本补偿机制并没有在源头上解决课题组和高校在资源合理补偿、管理费、人员支出的统筹使用等方面的分配关系，高校财务管理中没有合理的方法将间接成本科学地分摊到各个项目成本中。

　　第三，科研间接费用政策中的间接费、绩效支出适用范围目前仅限于国家科技计划和公益性行业科研专项，成本补偿并未普遍执行，也未考虑全额及差额拨款的国有高校的特点，缺乏针对高校量身定制的间接费用补偿范围和比例，由于作为事业单位的高校受工资总额限制以及“教师”与“科研人员”的双重身份，部分高校将绩效支出弥补事业经费不足，导致无法发挥绩效支出对一线科研人员的激励作用。

　　三、国外科研经费管理政策与机制的先进经验和借鉴

　　借鉴国外科研经费管理政策与机制的先进经验，有助于从中得到“立”的启示。笔者翻阅了国外科研经费管理政策与机制的有关资料，总结以下几方面的启示：

　　（一）体制建设

　　各国重视政府职能和市场机制的有机融合。一方面，重视科研经费管理的顶层设计。另一方面，充分发挥市场机制在科技经费配置中的作用，委托市场化主体来运营和管理。在制度安排上给予科研机构、科研人员充分的自主权，通过以理事会或委员会为核心的自我管理体制，减少官僚化。

　　（二）管理机构

　　美国的公立高校一般设立“科研副教务长办公室”，科研经费管理从项目的申报、预算的编制等工作都是在学校层面开展，较我国国内大学的科研老师个人申报更科学、更严格、更容易实现科研项目申报、批准、执行各个环节的科学管理。①

　　（三）管理规则

　　美国NSF以绩效为衡量标准制定了详细的管理规则来规范课题负责人以及受资助机构的权责，具体体现在以下几方面：通过统一会计系统和审核财务管理能力，来保证受资助单位有能力核算和更好地管理联邦经费；建立里快速通道，使之能快速及时地处理经费管理过程中的各类事项；在资金拨付环节，重视根据课题进度按需拨付资金；在课题执行过程中，通过快速通道建立课题任务、经费动态调整机制和终止机制；加强对结余资金的管理，体现了联邦资金使用的规范性和经济性；建立季度财务报告制度，并基于此形成最终财务支出报告。②

　　（四）成本准则

　　在美国，联邦政府是大学科技活动最为主要的资助者。政府资助以及大学使用政府科研经费的法律依据是“教育机构成本准则”（A-21通告），这个准则详细规定了大学承担联邦科研项目所必须遵从的成本计算原则，包括成本的确定、分配、追踪、报告等多个环节，将科研项目实施过程中必需的人员费用（包括研究生津贴、技术人员工资、教师假期工资及应缴人员福利费）、设施和业务费用纳入直接成本，将行政管理费用、学校设施折旧维修费用等作为间接成本予以确认。③

　　（五）监管控制

　　美国高校科研经费的监管，基本上采取内部控制与外部监管相结合的模式，外部，从立法的角度去规范科研经费的管理模式。④各国重视科研经费申请的预算管理，细化科研经费使用的内部监管，内部监管措施一般包括主任责任制、定期报告制、同行评议制、合同审查制等。监管范围覆盖前端的预算分配、中期的使用管理，以及后期的审计评估等。

　　四、高校科研经费管理政策改革思路

　　“一系列科研经费的管理和使用乱象的根源在于相关制度的缺位，而弥补包括执行、监督层面的政策要求，仍需从强化顶层制度设计着手”。⑤科学合理的科研经费制度设计是充分调动高校科研创新积极性的基本保证，也是治理科研经费使用问题的根本途径。随着国家科技投入机制的不断调整，以及国家监管力度的加大，高校须重新审视其在国家知识创新体系中的角色与承担的历史使命，适时开展科研经费管理制度新常态下的创新研究和调整。未来高校科研经费管理的改革方向，即如何“立”，笔者拟将从以下两大方面进行探讨： 　　（一）遵循科研活动规律、以目标管理为本

　　高校科研经费管理政策应与当前国家科技政策和高校科研发展目标相一致，客观真实地遵循科研活动规律。

　　（1）与时俱进，创新争强――目标管理的相常性

　　上级主管部门须顺应科研活动规律和财政预算管理要求，适时下放权力，赋予高校在科研经费管理过程中更灵活、更自主、富有激励性的调控权力，将科研经费管理改革纳入科技体制改革整体框架下，与之配套的经济、教育、人事等领域的改革也应纳入其中。

　　在借鉴国外先进经验的同时，从我国国情出发，充分考虑高校科研及其经费使用方面涉及政府、高校、课题组和科研人员四方之间的博弈状况，建立科研经费统一的政策框架，实现预算、开支范围、支出标准、决算等制度工具的统一性与规范性。

　　高校要实现跨越式发展，不能仅仅依赖于外部输血，还应认真研究高校内部管理体制改革和机制的创新，以“创新”、“争强”为关键点，通过变革现有的管理体制，形成良性的运转机制，激发高校科研活动内在活力，实现从传统管理向现代管理转型。⑥

　　（2）立法引导与约束――目标管理的保障性

　　鉴于目前我国法治不健全以及特殊的政治体制，为保证政策的有效性，形成目标性规律的必须以立法加以保障，通过法律维护科研经费管理政策制定的初衷，约束政策受制者的经济行为。

　　针对科研经费管理的整体性、全局性，更新和完善符合本校科研经费管理的《科研经费管理办法》（兼顾横向科研项目），将科研经费的内部管理制度纳入高校财经管理制度范畴，明确科研参与各方的权利和义务，管理责任主体责权利须匹配，特别是项目负责人与高校法人之间的职责权限。

　　针对经费管理过程中出现的细节问题，结合科研项目主管部门经费管理政策的变化，适时制定调整补充并体现过程中各方之间的制衡性。

　　针对过程管理程序中重点环节和具体的内控关键点制订操作细则，防范经费管理内控风险。

　　（3）目标预算管理模式――目标管理的精细化性

　　预算管理是课题科研经费直接费用管理的基本方式，科研经费预算编制的合理性直接关系预算最终执行效果。从科研项目实际需要出发，以项目研究内容和目标为依据，保证预算与科研目标的一致性。

　　建立到账经费预算分配与额度控制机制是实施预算管理的重要途径。将课题任务书预算明细设置于会计核算软件系统中，形成各项费用的控制额度，由此进行支出的预算执行管理。

　　高校在严格执行预算管理的同时，适当兼顾科研活动的不确定性和不可预测性需要，制定合理的经费超预算支出审批管理机制。

　　（4）科研经费管理与项目管理有机结合――目标管理的协调性

　　经费管理直接影响科研项目的正常进行和效果，基于项目管理与经费管理存在一定程度的脱节，实行法人责任制后，高校应由以往仅关注管理费的分配转向明确项目管理与经费管理各环节的管理职责及其具体业务处理流程，使之各司其职，各尽其责，相辅相成。

　　整合科研管理系统与财务管理系统数据联动与衔接，搭建两套系统的数字化信息平台，提高信息化管理水平。

　　（二）构建内控管理体系，以过程管理为主

　　构建内控管理体系对确保科研经费执行力至关重要。为保障科研经费的科学、规范使用，高校科研经费管理政策必须体现科研经费的结果监管向过程监管转变，由被动控制变为过程主动控制。

　　（1）权责明晰、内控到位

　　法人责任制与内控制度相结合。建立健全分层管理责任制，在高校内部合理确定科研经费管理的各级人员的审批权限与其岗位设置之间的相互牵制，承担相应的经济责任。为增强约束力，引入问责制，以保证科研经费内控制度得以有效地贯彻执行。

　　合同备案管理。科研管理的核心就是以项目合同为依据的经费管理，合同备案，即以研究合同的方式将完成研究项目所涉及的各方及其责、权、利以合同文件的形式加以确定并备案在册，作为一种有效的科研管理手段，它能保证复杂而庞大的科研计划按时保质保量地完成。

　　配套支持机制。高校为保证课题实施的必要条件，从全局目标出发，建立必要的科研协作机制和配套服务机制，如资产管理制度，以及支撑课题研究任务开展的仪器设备、房屋设施等科研保障机制。

　　（2）分类管理、统一标准

　　分类界定。不应简单地根据高校经费来源与性质按纵向与横向课题进行笼统分类，应重视资金使用中的成本和风险效益，分析经费与科研产出之间的关系，针对经费来源多样化、多元化以及不同类型经费对科研产出影响的综合研究分类界定，不同目标导向的经费使用的管理方式是不一样的。

　　统一科研经费财务制度。一则，财务开支标准的调整必须跟进社会经济发展实际；二则，分类管理对财务部门提出了更高的管理要求，要求其对照不同的开支范围和开支标准，对会计核算系统中的支出科目进行分类细化和区别化设置，一套系统全面的高校科研经费财务制度是经费分类管理亟待解决的问题。

　　（3）合理分摊、改革预算

　　首先，积极探索建立高校科研保障性费用分摊核算方法

　　深化高校会计改革，以权责发生制为核算依据，注重积累高校实际用于科研条件保障、课题管理以及绩效激励等方面费用的财务数据，强化各项成本指标的考核、分析和评价，增强节约意识，探索科学有效的费用分摊方法。

　　在借鉴国际成功经验的基础上，运用作业成本法，按照作业动因确立相对科学、合理的间接成本补偿比例或依据新《高等学校会计制度》，通过直接费用比例法合理分摊计列科研保障性成本费用。所计列的成本费用列入并形成高校科研发展专用基金并纳入高校预算管理，统筹用于支撑高校科研仪器设备的维修维护开放共享以及其他的保障性支持。

　　充分考虑我国所处的特定发展阶段及高等教育财政和科技财政的现状，经费的管理以预算为核心，建立合理的经费核算体系，规范支出的合理性，优化科研经费结构，统筹安排好教学和科研资源，达到教学与科研相长。 　　为保障高校教师在开展科学研究中劳动付出获得一定补偿，解决人员激励问题，有机结合事业单位分类改革和高校科研评价改革，加快建立科研收入分配制度，落实绩效支出。

　　其次，改革预算管理机制

　　高校职能部门要协助科研项目负责人论证、预测及细化科研经费的预算编制工作，建立科研经费预算编制及调整的申报、审批工作规范，详细分析及提前预判项目运行中遇到的各种风险，明确预算调整的管理职责。

　　在预算的编制方法上，引入以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的绩效预算，由重投入式转为重产出式预算，使预算的编制、执行、调整紧紧围绕绩效而展开。尝试建立高校科研经费会计制度，以基金会计的模式对高校科研经费进行全方位监管。

　　建立一个集科研项目、财务、设备等信息共享系统，促进科研项目分项预算管理与会计信息化系统控制结合。同时，建立科研经费预算控制系统、财务预约报账系统、科研经费决算系统等有序关联以及建立经费数据核算网络，实现科研经费管理信息化、系统化、规范化，做好预算控制与实时数据分析。

　　科技、财务等服务部门应遵循公共管理规律，加强业务学习，强化服务意识，剔除为“求稳求严”的错位管理，寓预算管理于业务服务之中，服务与监督并举，保障财政资金投之合法、用之合理。

　　（4）强化监管、阳光防腐

　　建立健全内部审计监督和社会审计监督的科研经费监督体系是贯彻执行国家相关法律法规和高校规章制度的基础。科研经费纳入审计部门的重点审计范围将成为常态，并定期实施抽查审计，对重大、重点项目开展全过程跟踪审计。

　　应当站在高校财经管理的高度，强化财务监督职能，建立财务报告过程控制及信息公开体系，明确科研经费信息披露的范围和详细程度，充分发挥财务监督管理的制约性和促进性作用。

　　尝试对科研项目过程管理中各内控关键节点中发现的异常情况建立预警机制，以便及时反馈与处理，完善动态调整和终止机制。

　　建立科研项目效益（包括经济效益和社会效益）评价机制，建立不同性质的评价指标和多维度的分类评估体系，综合评估项目研究成果与预算执行情况，对定位不清、重复交叉、实施效果不好的科研项目进行必要的调整和优化。

　　明确科研奖惩制度。根据科研成果的获奖情况制定奖励措施，鼓励科研人员积极争取更多有价值的科研项目，完善成果转化机制。加大违规惩戒力度，包括终身禁止申请科研项目，开除公职，终身禁止从事科研工作，移交司法等处理手段。

　　五、高校科研经费管理政策的进一步思考

　　（一）关于科研经费配置和管理的制度改革

　　“改革以竞争性资助为主导的科研经费配置方式，逐步减少或合并竞争性科技计划，加大对国立科研机构和大学重要研究基地的稳定支持，应该是下一轮科技经费管理改革的重点”。⑦制度创新是知识创新和技术创新的纽带，在新常态下，高校对科研经费管理制度的导向性将改变，顺应科研经费稳定增长态势，重新审视自身的科研目标，重视与经费配置具有关联性的科研成果质量、所创造的社会价值以及高素质人才的培养。“对研究经费的最好管理，是看能否产生出优秀的研究成绩，而不是看使用的细节”。⑧

　　（二）关于科研人员劳务补偿与激励

　　鼓励竞争，以任务为牵引，探索以创新科技质量和贡献为导向的业绩评价机制，最大限度地发挥人才、学科和资源创新效能，充分释放人才活力。

　　横向课题考虑实行包干制，劳务补偿包含在包干范畴中。高校逐步完善横向课题经费管理办法及其收入分配管理规则。

　　纵向课题体现间接费用中绩效支出比例，与研究成果级别挂钩。国家应制订宏观、统一的间接费用核算和管理制度。

　　（三）关于建立经费管理的快速通道

　　建议建立经费管理过程中及时处理突发事件的快速通道，并筹建全国高效、统一的财政资金信息管理系统，构建中央与地方科研项目数据库及共享平台，推动重大科技项目的实施。

　　（四）关于结余经费处理、横向科研经费的管理

　　对于项目结题后结余经费、横向课题经费的管理办法须有权威管理机构明确规定，对经费结余必须制定后续科研启动的使用范围和一定的使用比例。为避免以往的结余资金过多以致流失，考虑根据项目研究需要，简化预算科目，在直接费用中只设设备费、科研业务费、劳务费及国际合作交流费四项，结余归属借此预算限制，其中，在科研业务费中需详细列明各项费用测算。

　　（五）关于利用税收的支持

　　税收政策在推进科技发展和科技创新活动中起着十分重要的作用，应充分利用税收手段来完善和丰富高校科技体系，加快高校创新进程，快速实现高校科技成果产业化，使税收政策对科技投入的激励作用充分发挥。应当界定符合税收优惠的高校科技研发活动，确定适用于科研人员的低所得税率。

　　注释：

　　① 引自[3]

　　② 引自[2]

　　③ 引自[5]

　　④ 引自[3]

　　⑤ 引自国家行政学院政治学部中国特色理论教研室主任李拓《规范高校科研经费需强化顶层制度设计》。

　　⑥ 引自张界新《2015年广东海洋大学教代会财务工作报告》。

　　⑦ 引自[1]。

　　⑧ 引自罗志田《科研经费不应是反腐的主要对象》。