余良晖1,2,3

（1．中国地质大学（北京），北京100083;2．中国国土资源经济研究院，北京101149；

 3．国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京101149）

 摘要：矿产地储备意义重大，但我国相关工作开展与国外差距较大；同时，稀土诉讼败诉，通过出口配额保护资源困难重重；从产业源头控制矿产资源过度供给，优化资源产业结构是一有利手段。分析认为，可以充分利用矿业周期的低谷阶段，增加利用境外资源的力度，借机保护国内的资源，开展矿产地储备工作；并借助“转移支付”手段，打开矿产地储备工作的突破口。

 关键词：矿产地储备；转移支付；矿业周期

 中图分类号：F407.1 文章编号：1004-4051(2016)06-0026-04

 当前，中国经济发展进入新常态，国内外矿产资源开发利用形势复杂多变；矿产资源保护与合理开发利用面临着构建新格局、新体制的机遇与挑战；传统资源开发的产能过剩和环境破坏问题，优势资源的保护与国际争端问题，如稀土出口的世贸诉讼失败等，进一步显现出开展矿产地储备工作以加强资源保护能力的紧迫性。矿产地储备管理是国务院批准国土资源部“三定”方案中的重要职能之一。目前已有相关的规划文件出台，其中不乏与矿产地储备的相关内容，同时，国土资源部也于2011年发布了《关于开展矿产地储备试点工作的意见》（国土资发[ 2011] 128号），相关工作已得到重视。随着“十三五”时期的来临，当务之急是主动适应经济发展新常态，准确把握矿业周期，着实推动矿产地储备工作，尽职尽责保护矿产资源，推动矿业可持续发展。

1  开展矿产地储备工作形势紧迫

1.1矿产地储备意义重大，但我国相关工作开展与国外差距较大

 目前我国油、铁、钾等矿产资源的对外依存度均超过50%，稀土、锡、锑等优势矿产资源优势地位逐渐丧失，资源保障与安全形势堪忧，而矿产地储备正是国家资源安全体系的重要组成部分，可以发挥出中长期的资源安全保障作用。矿产地储备保障时效长，可与国家资源安全战略相对接。从中期看，有利于调整矿产资源开发利用结构，理顺产业链，走精细化产业道路；从长远看可平衡资源代际分配，为后续高科技材料研发提供资源保障。其次，矿产地储备行为具有国家公益属性，体现着国家意志，社会责任重大；国家应高度统筹，尽快布局。然而，就目前我国矿产地储备工作的进展情况看，与发达国家差距甚大。如美国早在1939年就正式制定储备法，1946年出台战略物资储备法(1998年修订)，1950年通过了国防生产法（1999年修订），标志着其矿产资源战略储备机制的建立。而我国目前主要是在矿产资源规划等相关文件中涉及矿产地储备内容，并没有专门的矿产地储备相关规划及相关政策文件，同时，相关的具体工作还没有进一步落实到位。

1.2稀土诉讼败诉，通过出口配额保护资源困难重重

 以稀土为例，在实行出口配额管理过程中，不能从根源上限制资源开发规模，难以控制产能。从保护稀土角度上看，难以达到满足合理需求的预期目标，往往产生过度消费现象，导致如离子型稀土供应透支。2014年10月份，WTO稀土诉讼案最终以我方败诉为结果，我国被迫于2015年初取消稀土出口配额管理；相关企业只凭出口合同即可申领出口，造成资源保护与监控的难度提升。目前，商务部已经取消2015年钨、钼出口配额，并取消了钼出口资质管理。未来，通过出口配额政策保护资源的压力将越来越大。

1.3从产业源头控制矿产资源过度供给，优化资源产业结构

 中国经济已进入转型的关键期，包括矿业在内的相关产业结构需要及时调整与优化。实行矿产地储备，可以从资源开发链条的源头进行操作，控制稀土生产规模，通过调节矿产地储备量来适度满足国内需求，达到总量平衡的调控目标，这也起到了保护资源的效果。采用这一策略，可以从根本上调整矿产资源开发利用结构；有利于压缩产业链下游部分过剩产能，控制上游矿产资源过度供给，使矿业产业转型紧跟国家经济转型步伐，成为行业发展的“助推器”和“安全阀”。同时，通过矿产地储备工作，可以控制资源开发规模，压缩矿产品的形成与销售规模；有利于通过作用于矿产市场以调控资源供应总量，推动供需双向调节，进而保护矿产资源。

2抓住当前开展矿产地储备的有利时机

2.1充分利用矿业周期的低谷阶段

 受全球宏观经济增长乏力的拖累，近三年来全球矿业市场处于振荡下行的调整周期，市场持续低迷。2014年全球地质勘查投入再次降低，跌幅达26%。全球地质勘查活动指数整体表现为连续3年下行。矿业企业的刚性成本支出仍在上调，全球矿业投资回报率持续下滑，矿产品市场供需不平衡。2014年，煤炭、原油、铁矿石、铜、锡、贵金属、稀土、铅价格均有所下跌，其中布伦特原油价格跌幅最大，矿业市场存在整合和重组机遇。总体判断，目

前正处于矿业周期的低谷阶段，中国可以增加利用境外资源的力度，借机保护国内资源，开展矿产地储备工作，应是当前较为有利时机。另一方面，对于矿业企业来说，在市场不景气的情况下，其对资源的需求潜力处于回调状态，只要将相应的补偿制度落实到位，创新工作方式，相信开展矿产地储备工作会得到相关企业的支持。

2.2促进国土资源领域生态文明建设

 “生态文明建设”已纳入国家“五位一体”总体布局，对国土资源管理部门在保护和合理利用资源方面提出了新的管理要求。特别是保护资源需要更加严格，钨、锡、锑、稀土等优势矿产资源和特定矿种的保护需要明显加强。另一方面，战略性新兴产业已成为各国抢占国际竞争制高点的重要突破口，世界主要国家对相关资源的控制与争夺越发明显，中国作为新崛起大国，未来在国际上的资源领域必须拥有发言权，实施对“三稀”、石墨等战略性矿种和新兴材料矿产的保护迫在眉睫。

 借助生态功能区保护开展矿产地储备工作，有利于推动生态文明建设。一是生态功能区保护与矿产地储备都肩负着保护资源的使命，具有目标任务统一性。二是生态功能区保护与矿产地储备都属于生态文明建设范畴，推动矿产地储备工作，也有利于搞好生态功能区保护工作，双方相互促进。三是矿产资源地与生态功能区在地域上可能存在交叉、重合或包含等特征，在两者之间存在较强的物理关联条件下，采取同步或协同办法处理，有利于解决工作中面临的实际问题，提高综合效率。总之，矿产地储备是保护资源的重要举措之一，对保障资源供给、维护国家的国防与经济安全、维护生态环境的和谐发展具有重要意义。国家必须抓住当前有利时机，通过具体工作推动落实。

2.3紧扣“十三五”时期的重大规划关键年

 2015年是“十三五”时期的规划关键年，国家与省级相关规划，部门与专项规划将会陆续编制、出台。如国家发改委在2014年4月宣布启动编制“国民经济和社会发展第十三个五年规划”。2014年9月，李克强总理主持召开相关会议，并研究部署“十三五”国民经济和社会发展规划编制启动工作。另外，按照国务院要求，第三轮全国矿产资源规划由国土资源部会同其他部委共同组织编制，目前已启动。在以往的矿产资源规划等文件中已有矿产资源储备的目标内容，当下，矿产地储备工作应抓住这一有利时机，进一步深入研究布局储备区域和确定具体目标，特别是对“三稀”和石墨等战略性矿种的矿产地储备应有实质性的推动计划，切实将其融入国家级的战略规划中，或是建立储备专项规划。3推进矿产地储备工作——依托财政转移支付的思考

3.1  国家重点生态功能区转移支付已得到实践

 国家重点生态功能区转移支付开始于零八年，重点是加强要禁止开发区域的转移支付力度，涉及国家重点生态功能区和国家级自然保护区等类型。十八届三中全会提出“完善对重点生态功能区的生态补偿机制”之后，中央财政又将河北环京津生态屏障等区域内主要县域纳入转移支付中，目前，全国享受此类转移支付的县市已达500多个。生态功能区转移支付制度是在“谁受益、谁补偿”的原则指导下对重点生态功能保护者的补偿，目的是提高地方环境保护投入比例。通过该制度的实施，引导地方政府加大生态环境保护的力度，对守住生态红线、确保生态安全发挥出了明显作用。目前财政转移支付制度已成为推动生态保护的有力手段之一。

 开展矿产地储备工作是为了保护矿产资源，防止资源滥采乱挖，属于保护资源与环境的重要组成部分，也可以借助财政转移支付这一手段展开试点与实践。两者之间存在共通点：一是工作周期长、投资规模大，无法高效地产生可观回报，回报预期不明确；不适合以营利为目的市场主体投入，需要政府掌控，财政资助，相关部门共同推动。二是两者涉及的范围较广，需要协调各项目工作关系错综复杂，政府之外的社会组织机构难以承担。三是两者的保护都具有公益性，是政府公共职能之一，政府理所应当承担相应的责任。同时，两者也存在不同之处，如生态功能区不存在后续开发而带来的收益，而储备的矿产地在未来资源开发中可以获得收益，也会对生态环境带来负面的扰动等影响。因此，在借鉴经验的同时，也应区别对待（图1）。

3.2  以重点生态功能区的形式划定矿产地储备区

 首先，选取稀土等代表性优势矿产资源开展试点工作，选定试点区域。储备试点通过国土资源部或会商省级主管部门研究决定，并下达储备试点指标（包括储备规模、储备结构、储备布局与储备区域面积）。经确定的储备试点指标不得被资源开发挪用或占用。省级国土资源主管部门负责制定区域内试点工作方案，并报国土资源部备案。省级国土资源部门应将拟储备区域纳入省级生态功能区。国家级储备地由国土资源部在对省级项目备选库中择优选取，按照国家统筹、地方结合的原则，开展储备试点区域。具体分两种情况：一是拟储备区域与生态功能区重合或位于其中，可直接纳入已有的生态功能区中；二是拟储备区域与已有生态功能区不存在关联性，则可设立独立项目，重点考虑保护资源的投入成本和资源延缓开发带来的地区经济发展不平衡的因素（图2）。同时，要加强与发展改革委、财政部等部门的协调与合作，相关储备区划定要与发展改革委的主体功能区规划配套，财政部主要负责资金统筹落实。

3.3借助“转移支付”打开矿产地储备工作突破口

 2012年财政部发布了《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》，文件中明确提出支付对象包括《全国主体功能区规划>中限制开发的国家重点生态功能区所属县和禁止开发区域、生态功能重要区域和《全国生态功能区划》中涉及的重要生态功能区域等。而矿产地储备工作正好可以通过规划手段，与该转移支付文件的要求相吻合，有利于推动相关试点工作。笔者初步设想了三种方式。一是划定矿产地储备区域，并直接纳入《全国生态功能区划》中的禁止开发区域中，具体的补偿标准可直接按该转移支付文件执行。二是分两步走方式，首先在划定矿产地储备区域的基础上，借助“十三五”矿产资源规划制定的机遇，将储备区域纳入“十三五”矿产资源规划中的禁止开发区域中；其次，通过2～3年时间，修改财政部转移支付办法的补助范围，把矿产资源规划中的禁止开发区域也纳入补助范畴。三是通过3～5年时间，研制矿产地储备战略性规划，通过国务院发布，上升其规划层次，直接并人财政部转移支付办法，或是用2～3年时间，单独出台转移支付文件。在具体实施

过程中，接受过转移支付的矿产地，在后期资源动用开发过程中，实行了国家或省级转移支付的储备地分别由国家或省级矿产资源主管部门负责，并与当地共同分享开发收益。这也是矿产地储备与生态功能保护的主要不同之处。具体政策建议考虑三个方面内容：一是要推动转移支付，利于保护资源；二是要平衡地方当前与未来的发展利益；三是考虑资源保护的投入成本，国家（或省级）应与地方按比例共同分担（图3）。

4结语

 矿产地储备工作是矿产资源管理领域的重要内容之一，目前我国矿产地储备工作的进展还处于初级阶段，相关制度与配套管理措施仍未建立。为此，笔者从矿业周期和财政转移支付两个角度对相关问题进行了分析，希望能从中找到突破口，起到抛砖引玉的作用。另一方面，要建立健全矿产地储备管理制度体系，还需要日后业内人士的深入研究。总之，加强推动国家矿产地储备工作，保障国家矿产资源战略安全，具有重要的战略与现实意义。