交通基础建设项目发展PPP融资模式的障碍因素及对策（交通）

                              陈  媛¹  邓茗化²

(1．贵州省交通规划勘察设计研究院股份有限公司  贵阳550001： 2．中铁工程设计院有限公司西南分院重庆400030)

摘要针对交通基础建设项目采用PPP融资模式中存在的各种问题，通过借鉴成功案例的经验

并对失败案例的不足加以分析，找到现阶段发展PPP项目的对策和解决方案。

关键词  交通基础建设  障碍因素  PPP融资模式

    交通基础设施建设是交通运输事业发展的基础，也是车便于行、人利于行的保障，更是新型城镇化建设的需要。然而，交通基础设施的社会公益性质，使得项目本身难以吸引投资方，而其升级改造庞大的建设资金更是让政府难堪重负。为了满足社会经济发展的需要，我国政府对交通基础设施建设投入了大量资金，因此各级政府财政面临巨大压力。PPP(public private partnership)模式是一种让私人部门的资本参与到交通基础设施建设中的方法，这既缓解了政府的财政压力，又使政府掌握着项目控制权。这种政府和私人部门之间的长期合作模式正逐渐得到大众的认同和采纳。

1  PPP模式的发展现状

    在PPP融资项目中，为了使得项目成果达到双赢或共赢的目标，政府部门和私人投资者通过签署合同确定各自的权利、义务。由于合同双方在项目中的所占地位不同，项目实施过程中引起的风险控制，融资过程中政府部门委托代理的问题，以及法律机制环境的不完善等等问题的产生，导致双方在项目前期、中期、后期都会出现不同程度的分歧，若不及时处理和调解可能会最终导致项目的失败。2015年9月13日，国务院常务会议部署推广政府与社会资本合作的PPP模式，引发社会高度关注，如孙慧等基于PPP项目再谈判的国际比较，提出减少风险再谈判的对策。元霞等通过中国PPP项目的案例对项目实施中主要风险因素进行风险识别，找到关键因素做出相应的措施。本文通过PPP项目的成功案例借鉴经验，从拓展PPP模式在我国的应用。

2 PPP模式存在的障碍分析

    PPP模式的实施，从宏观上看，国家在交通基础建设项目中的压力和风险得以缓解，私人企业对国家政策充满信心，但实施过程中双方对项目的权利、义务、风险认识不一致产生了不同的担忧，PPP模式的具体落实受到了很大的阻碍。

2.1  违约

    合同是项目实施的基础和保障，但由于交通基础建设项目建设期较长、政府部门换届等原因导致项目不能顺利实施，合同签订的条款不能有效兑现，引起项目拖延、资金链断裂、资金周转困难等问题，给私人企业造成巨大的损失。我国广西省的一例污水处理厂项目，就是签立合同不受约而导致项目失败的案例，其原因是园区管委会负责人更换，合同也发生了变化，水费支付方式和支付时间更改，导致项目资金周转不灵。而换届风险、兑现不能落实、随意性程度过大等现实问题的产生，成为合同双方合作的潜在隐患。

2.2私人企业的实权

    由于各个地方政府对PPP模式的开放程度不同，股权较小的私人企业，很少有机会参与到项目的计划、方案、管理中，使得“小股东”私人企业处在尴尬的位置，对项目很少有话语权。如2010年，在南方某省私人企业与城投合作建设的县级市的污水处理项目，原计划私人企业占大股，但该项目一直没有审批通过，每次都是卡在控股权上，使得原计划的项目不能顺利进行。

2.3利益分配合理性

    私人企业参与基础建设项目的目的是在质量安全的前提下，从中获得相应的利益，但在现实中一些PPP项目建成后，地方政府就改变了规则，私人企业不能有效地获得应得的利益，使企业陷入困境。一般基础设施建设项目建设期长、投资大、回收周期长、利润低，双方“共赢”的目标难以实现，还会让私人企业对参与基础建设项目产生排斥的心理，减少了他们的积极性和造成不良合作氛围。

2.4市场收益

    市场收益是项目的主要实施动力，当项目建设好后运营期间产生的收益不能满足前期投资回收或达不到预期的收益时，项目的合伙人即私人企业的利益会受到严重的损害。例如京通高速公路、杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目运营初期，相邻连接的辅路不再加收过路费用，反而造成辅路车流量增多，高速公路车流量不足的现象，市场的收益达不到预期的标准，大大影响了成本回收和后期的运营。

    法律、法规等政策制度的变更、审批延误、政治决策失误、不可抗力等因素，都会对项目的正常建设和运营造成较大的损失。项目的成功和失败往往不是单个因素影响的结果，而是多个因素相互组合作用的综合表现。

3 PPP模式的发展应用

    在国家政府部门推进PPP项目实施过程中存在不同程度的风险，有关部门选取公布了13个具有代表性、示范性的PPP项目成功案例，见表1。这些成功的案例，与双方之间的有效合作有密切的关系，其经验在于：其一，良好的政策制度环境下，双方在项目实施的各个阶段明确各自权利、责任和风险，发生分歧时相互协调，整合资源使其利益达到一致，从而减低融资难度；其二，双方着眼于长期目标，相互取长补短，发挥各自优势，提高项目实施效率和成功的可能性；其三，双方在追求质量、利益的同时非常关注项目的效率，意识到每一个分歧都可能阻碍项目顺利进行。因此在可行性研究和实施方面，大力提高效率以降低工程造价。这些案例为PPP项目工作的顺利开展做出了榜样，在以后的项目中可以学习借鉴。

    自2014年以来，国家在各省市县级不同层面推广开展PPP模式试点，在实践过程中，已从2014年探路之年转向政府和社会资本公私合作的发展之年。2015年4月13日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作( PPP)模式，以聚集社会资本的力量有效地扶持公共建设和社会服务项目，大大缓解政府财政经济压力。全国各个省市相继推广了实施方案和实施意见，将PPP模式应用在不同的领域，极大地推动了各省的综合发展和社会经济水平。在第二批PPP模式项目的再次推广中，各省应用PPP融资模式得以发展，见表2。

4 PPP模式发展的对策建议

    PPP模式的应用给政府、私人企业和社会带来新的生机，在实施过程中还存在着一些问题，通过以上对PPP模式发展中存在的障碍因素分析以及借鉴成功案例，为了使PPP模式能有效地发挥其优势，提出以下对策建议。

    (1)建立风险分担机制。项目的建设都存在一定的风险，因此PPP合作模式中应明确划

分双方承担的风险，使得项目实施中出现问题时承担相应的责任，避免对整个PPP模式的推进造成不良影响。在PPP模式中，通常由承担风险能力强的一方来承担更多的风险。PPP模式应用于一般大型的公共服务建设项目时，项目的风险分析、风险识别和风险评价显得尤为重要，应该努力准确地评估风险、合理地规避风险，将风险降到最低，并根据政府和企业的能力和责任，决定风险分担方式。

    (2)建立基于成本的调价机制。PPP项目建设时间长，若按照之前的合同价格机制，社会经济的高速发展可能使得资金成本大大提高，项目的实施陷入困境。因此对公共事业和基础设施的PPP投资，应在社会资本的浮动收益率、税费方面给予适当调整和优惠。

    (3)加强项目进退灵活性。在PPP项目中建立退出机制和完善配套金融政策，融资资金有进有退使得项目交易平台更加完善，交易更加便捷，能有效提高社会资本的积极性。

    尽管PPP模式的实施还存在一些问题，但政府、企业和社会对PPP模式的推广应用一直充满着信心，在发展中不断提出合理有效的解决方案，使得PPP模式更加完善和成熟。